社福機構與企業營運其中一個最大的差異,在於其獲取資源的模式。在傳統企業裏,產品或服務愈優秀,顧客便愈多,有良好業績後才會有收入,並為公司帶來更高盈利。傳統社福機構主要受政府資助,用公帑開展服務;無論服務成效高低,政府的資源都已撥出而不能收回,令不少人懷疑這是否運用公共資源的最有效方法。

此外, 近年不少國家財政緊絀,讓大家開始思考為社會服務融資的新方法。

在2010年發源於英國的社會影響債券(Social Impact Bond,下稱社債)是近年興起的新嘗試,透過引入商界投資者,把公共資源運用與服務成效直接掛鈎。

服務達標才獲支付資金

社債,又稱成效支付合同(Pay-for-success),顧名思義,在此合約下,政府只有在社福機構的服務達到預先制定的目標後,才會向機構支付資金。社福機構透過社債中介機構向投資者售賣社債,從投資者獲取前期資金開展服務 。當服務達標時,政府向機構支付的金額將高於服務成本,讓社債投資者獲得回報,吸引投資者承擔風險,向社福機構提供前期資金。但當服務未能達標,投資者將承擔服務成本的損失,並不會耗用政府任何資源。

本地社企界對社債並不陌生,智經研究中心和民政事務局亦曾介紹研究社債。本文將透過一些例子探討此模式成功或失敗的因素。在今年6月,第一個美國社債計劃,即由國際投行高盛在紐約Rikers Island投資的960萬美元社債,正式被界定為「不達標」,各界因此對社債的未來發展有不同看法。

美國社債中介機構Social Finance US的創辦人彭翠思(Tracy Palandijan)是美籍香港移民,曾到哈佛商學院作客席講師,讓筆者有幸親自聆聽行內人對社債的看法。

要讓社債安排得以進行,政府必須是計劃啟動者。但問題是,在既有與傳統社福機構的服務安排下,政府有何誘因要承受政治風險而啟動社債?因此,社債要訂立明確的目標,顯示在社債達標後,能實際追索到政府部門的經濟得益。

在全球首個社債英國 Peterborough 計劃下,社福機構的服務為釋囚更生,而目標是減低再次犯案釋囚的數目。釋囚再次犯案入獄,為英國政府帶來每年4萬英鎊囚禁一個犯人的額外開支。計劃的目標非常明確,每當社福機構的服務減少一個更生者入獄,政府便節省了每年4萬英鎊的公帑開支。政府將省卻了的公帑開支作為獎勵社債服務達標的回報,從納稅人的角度看亦無可厚非。

彭翠思認為社債的出現,除了短期內為政府減省開支,長遠更有望改變政府外判服務的思維。在現有機制下,政府運用公共資源購買服務,而社債模式卻可直接購買「成果」,毋須預先支付服務費。

但是,不是每一個社會問題都能把服務成效直接與量化了的成本節省掛鈎,令社債模式的應用出現了局限性。芝加哥政府嘗試用社債模式解決教育問題,讓社福機構為學童提供幼兒園學前服務,藉此減低學童入學後的需要。此計劃卻無法有效地利用學前服務的成效目標,追索到教育部門的實際公帑節省,而社債投資者在這模糊目標下也能獲得回報,讓芝加哥市民及政客對計劃猛烈批評。

慈善基金會參與擔保

第二個要探討的因素也與服務成效有關。在一般的社債安排下,政府會要求社債中介機構聘請獨立第三方來評核社福機構的成效。評核方法非常科學化,通常以隨時對照實驗(Randomized Control Trial)進行,每一個服務受眾的變化將直接影響社債投資者實際得到的回報。

縱使有獨立第三方,社福機構本身亦需要有既定程序和系統來應付複雜而昂貴的成效評核。因此,有學者認為,社債投資者為了降低風險,歷史悠久及傳統社福機構將較受青睞。

事實上,在美國和英國的案例中,獲選的也是這類型機構,小型及初創社福機構將更難獲得政府資助而遭淘汰。彭翠思卻認為,社債模式反而讓社福機構對資源運用有更多彈性,只要最後能達標,機構能利用投資者提供的前期資金進行其他傳統資助下不允許的活動,如提升科技系統。

最後要討論的是慈善基金會在社債模式下扮演的角色。在美國社債者的名字中,你會找到國際投行如高盛、美銀等名字,這些華爾街「大鱷」無寶不落,為何會承擔服務不達標的風險?除了因為美國銀行要遵守「社區再投資法」(Community Reinvestment Act)外,細讀社債安排,便發現大部分計劃都有慈善基金會的參與,他們擔當了社債的擔保人。

以高盛在紐約Rikers Island的社債為例,縱使服務不達標,但因彭博慈善基金會擔保了社債,讓高盛得以取回大部分投資。讀者們看到這裏,是否有「公我贏,字你輸」的感覺?但社債中介及投資者卻認為,社債作為嶄新的社會融資模式,慈善基金的參與對行業有重要起動作用,讓投資者慢慢對社債建立信心,長遠將有效吸引更多資本,令社債模式擴大。

美國總統奧巴馬在2014年財政年度,建議投入5億美元到社債計劃。此模式也在不同國家遍地開花,應用的社會服務範圍也愈見多元,包括能源、教育、環境等等。英國首相卡梅倫更揚言要把倫敦打造為「世界社會融資中心」。香港作為國際金融中心,資產管理規模也在世界名列前茅,只需其中少部分投資者把資金投往社會融資,對其生態必定有重大影響。

筆者認為,香港絕對具備社債成功的主要因素:(一)近年面對的社會問題,包括扶貧和房屋問題,若有社債計劃能紓緩部分問題,對政府公帑運用將有明顯的影響,令社債模式得以成功;(二)本港大型慈善團體有着多年經驗,而社會對其工作成效有一定的信心;(三)香港也為善款之都,許多國際慈善組織都把籌款總部搬來香港,而本港大型慈善基金會亦有資源及承擔去解決本地社會問題。

筆者深信不久將來我們也能在香港嘗試投資社債,令香港成為「亞洲社會融資中心」。